“水十條”發(fā)力：多途徑量化治污 重申“三條水紅線”

4月16日，作為全國水污染防治工作行動(dòng)指南的《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》正式在中國政府網(wǎng)公布。因其內(nèi)共含有十條治水計(jì)策，故被業(yè)內(nèi)俗稱為“水十條”。

　　相繼出臺(tái)的“大氣十條”、“水十條”，以及據(jù)環(huán)保部部長(zhǎng)陳吉寧近期透露的可能隨后出臺(tái)的土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃(“土十條”)，將成為中國政府向污染宣戰(zhàn)的“三大戰(zhàn)役”行動(dòng)總綱。

　　“水十條”的編制牽頭單位和主要技術(shù)支持單位為環(huán)保部所屬的環(huán)境規(guī)劃院，最初起草工作始自2013年4月初，前后持續(xù)兩年，歷經(jīng)30稿修改，期間還曾兩次征求地方意見。修改這么久的原因是，一方面，水污染防治比大氣問題復(fù)雜;另一方面，中國長(zhǎng)期以來“九龍治水”，中央與地方、各個(gè)部委之間的磨合過程因此延長(zhǎng)。

　　“水十條”設(shè)定的目標(biāo)要求，“到2020年，全國水環(huán)境質(zhì)量得到階段性改善，污染嚴(yán)重水體較大幅度減少，飲用水安全保障水平持續(xù)提升，地下水超采得到嚴(yán)格控制;到2030年，全國七大重點(diǎn)流域水質(zhì)優(yōu)良比例總體達(dá)到75%以上，城市建成區(qū)黑臭水體總體得到消除，城市集中式飲用水水源水質(zhì)達(dá)到或優(yōu)于Ⅲ類比例總體為95%左右;最終，到本世紀(jì)中葉，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量要實(shí)現(xiàn)全面改善，生態(tài)系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)良性循環(huán)。”

　　多途徑量化治污

　　自從2014年李克強(qiáng)總理在政府工作報(bào)告中提及將實(shí)施“水十條”，到正式文件對(duì)外發(fā)布，對(duì)其具體內(nèi)容的猜想一直未曾終止。目前來看，“水十條”針對(duì)中國水資源的兩大主要問題——即水污染和地下水開采過度——均確立了直觀量化的水治理目標(biāo)。

　　根據(jù)《2012年中國環(huán)境狀況公報(bào)》，目前中國的長(zhǎng)江、黃河、珠江、松花江、淮河、海河以及遼河這七大流域中，僅有長(zhǎng)江和珠江流域Ⅲ類以上水質(zhì)超過70%。黃河、松花江淮河以及遼河Ⅲ類以上水質(zhì)分別為60.7%、58.0%、47.4%和43.6%，而海河則僅有39.1%水質(zhì)在Ⅲ類以上。

　　“水十條”對(duì)此提出，到2020年，中國七大重點(diǎn)流域水質(zhì)優(yōu)良(達(dá)到或優(yōu)于III類)比例總體達(dá)到70%以上，地級(jí)及以上城市建成區(qū)黑臭水體均控制在10%以內(nèi)，地級(jí)及以上城市集中式飲用水水源水質(zhì)達(dá)到或優(yōu)于III類比例總體高于93%，全國地下水質(zhì)量極差的比例控制在15%左右，近岸海域水質(zhì)優(yōu)良(一、二類)比例達(dá)到70%左右。除此之外，京津冀區(qū)域喪失使用功能(劣于V類)的水體斷面比例下降15個(gè)百分點(diǎn)左右，長(zhǎng)三角、珠三角區(qū)域力爭(zhēng)消除喪失使用功能的水體。

　　牽頭承擔(dān)“水十條”部分編制工作的環(huán)境保護(hù)部環(huán)境規(guī)劃院副院長(zhǎng)吳舜澤4月17日上午在接受中國政府網(wǎng)訪談時(shí)說，過去水治理規(guī)劃抓大江大河比較多，而這次“水十條”把城鎮(zhèn)黑臭水體作為攻堅(jiān)重點(diǎn)，體現(xiàn)大小并重，知難而進(jìn)的思路。他說，城鎮(zhèn)黑臭水體治理是“水十條”中最難的內(nèi)容，治理好與壞主要由老百姓評(píng)判。

　　為了實(shí)現(xiàn)上述一系列目標(biāo)，“水十條”提出了10條35款，共238項(xiàng)具體措施。據(jù)《財(cái)經(jīng)》記者統(tǒng)計(jì)，其中除了近130項(xiàng)改進(jìn)強(qiáng)化型措施，還有90余項(xiàng)為創(chuàng)新性措施，例如對(duì)超標(biāo)企業(yè)實(shí)施“紅黃牌”管理制度。以及10余項(xiàng)探索性制度，例如研究建立國家環(huán)境監(jiān)察專員制度等。與以往規(guī)劃不同，“水十條”還格外強(qiáng)調(diào)了政府、市場(chǎng)和公眾的作用，把政府管制、市場(chǎng)刺激和公眾參與結(jié)合起來，共同推動(dòng)水污染治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

　　此外，“水十條”還提出要依法公開環(huán)境信息，加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督。綜合考慮水環(huán)境質(zhì)量及達(dá)標(biāo)情況等因素，國家每年公布最差、最好的10個(gè)城市名單和各省(區(qū)、市)水環(huán)境狀況。

　　在這些相關(guān)措施當(dāng)中，發(fā)展環(huán)保市場(chǎng)、吸引社會(huì)資本投入生態(tài)環(huán)境保護(hù)等方面格外受到關(guān)注。據(jù)環(huán)保部分析：利用投入產(chǎn)出模型測(cè)算，將直接購買環(huán)保產(chǎn)業(yè)產(chǎn)品和服務(wù)超過1.4萬億元，間接帶動(dòng)約5000億元，共計(jì)可以帶動(dòng)1.9萬億的環(huán)保投資需求。隨著投融資、建設(shè)管理等模式創(chuàng)新，將持續(xù)提升相關(guān)環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平，創(chuàng)造更大的經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益。

　　對(duì)于具體的收益數(shù)字，這只是較為保守的估計(jì)。另有相關(guān)學(xué)者測(cè)算：實(shí)施“水十條”，預(yù)計(jì)可以拉動(dòng)GDP增長(zhǎng)約5.7萬億元，并累計(jì)增加非農(nóng)就業(yè)約390萬人，使服務(wù)業(yè)占GDP的比重增加2.3%。

　　重申“三條水紅線”

　　雖然“水十條”的主旨為如何防治水污染，對(duì)于如何節(jié)水，“水十條”也做出了詳細(xì)規(guī)定。

　　在控制用水總量方面，“水十條”稱將實(shí)施最嚴(yán)格水資源管理制度，到2020年，全國用水總量控制在6700億立方米以內(nèi)。這一指標(biāo)沿襲了2012年1月初國務(wù)院公布的《關(guān)于實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的意見》(下稱《意見》)的相關(guān)數(shù)據(jù)。

　　為保障用水安全，《意見》清晰提出“用水總量、用水效率、水功能區(qū)達(dá)標(biāo)率”三條“紅線”管理指標(biāo)。繼續(xù)向上梳理其背景，“紅線”政策的源頭，其實(shí)始自2002年頒布的《中華人民共和國水法(修訂案)》。因此，有關(guān)這一制度的理論及科學(xué)準(zhǔn)備，至今已持續(xù)進(jìn)行了十余年。

　　實(shí)施最嚴(yán)格的水資源管理，是水利部近年來在節(jié)水方面的一項(xiàng)重要工作。為此，各級(jí)水利部門制定了確立水資源開發(fā)利用控制、用水效率控制和水功能區(qū)限制納污“三條紅線”的制度。對(duì)此，水利部前部長(zhǎng)汪恕誠在此前“三條紅線”公布時(shí)對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者表示，紅線亦是考核中國水資源承載能力、水環(huán)境承載能力的具體抓手，“有了這些抓手，事情到底該怎么做，才變得可操作、可考核了”。

　　除實(shí)行最嚴(yán)格的用水總量控制目標(biāo)外，此次“水十條”也在節(jié)水方面提出了提高用水效率的要求。具體而言：建立萬元國內(nèi)生產(chǎn)總值水耗指標(biāo)等用水效率評(píng)估體系，把節(jié)水目標(biāo)任務(wù)完成情況納入地方政府政績(jī)考核。將再生水、雨水和微咸水等非常規(guī)水源納入水資源統(tǒng)一配置。到2020年，全國萬元國內(nèi)生產(chǎn)總值用水量、萬元工業(yè)增加值用水量比2013年分別下降35%、30%以上。

　　不僅如此，根據(jù)“水十條”要求，中國還將對(duì)取用水總量已達(dá)到或超過控制指標(biāo)的地區(qū)，暫停審批其建設(shè)項(xiàng)目新增取水許可。對(duì)納入取水許可管理的單位和其他用水大戶實(shí)行計(jì)劃用水管理。新建、改建、擴(kuò)建項(xiàng)目用水要達(dá)到行業(yè)先進(jìn)水平，節(jié)水設(shè)施應(yīng)與主體工程同時(shí)設(shè)計(jì)、同時(shí)施工、同時(shí)投運(yùn)。除此之外，還將建立重點(diǎn)監(jiān)控用水單位名錄。

　　但記者了解，從“最嚴(yán)格水資源管理制度”實(shí)施開始，水資源分配的進(jìn)展工作就頗為緩慢，因?yàn)槠渲猩婕暗綇?fù)雜的利益關(guān)系，尤其是在“水貴于油”的缺水地區(qū)，水量指標(biāo)的“爭(zhēng)奪”更形白熱化。事實(shí)上，早在2011年時(shí)水利部就開始提出水權(quán)細(xì)分這一概念，但在2015年的水利廳局長(zhǎng)會(huì)議上，水利部部長(zhǎng)陳雷仍在提出要抓緊完成“三條紅線”的縣級(jí)指標(biāo)分解工作。

　　除了進(jìn)行水權(quán)指標(biāo)分解工作之外，目前水利部還在逐步試點(diǎn)推行水權(quán)交易。這是落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度的重要市場(chǎng)手段，是促進(jìn)水資源節(jié)約和保護(hù)的重要激勵(lì)機(jī)制。有了水權(quán)交易之后，如果某地指標(biāo)內(nèi)的水確實(shí)不夠生產(chǎn)生活之用，它還可以通過水權(quán)交易在市場(chǎng)上獲得水資源，如此一來相對(duì)來講可以減少水權(quán)分配的阻力。

　　不過，目前中國的水權(quán)交易才剛剛起步，因《新水法》修訂時(shí)對(duì)此并未給出明確規(guī)定，故現(xiàn)在其發(fā)展仍然存在一系列問題：一是法律上不甚清晰，二是初始水權(quán)尚未明確，三是水權(quán)交易平臺(tái)建設(shè)滯后，四是水權(quán)保護(hù)和監(jiān)管制度、用途管制制度等尚需健全，五是水資源監(jiān)控能力不足。