“水十條”發力：多途徑量化治污 重申“三條水紅線”

4月16日，作為全國水污染防治工作行動指南的《水污染防治行動計劃》正式在中國政府網公布。因其內共含有十條治水計策，故被業內俗稱為“水十條”。

　　相繼出臺的“大氣十條”、“水十條”，以及據環保部部長陳吉寧近期透露的可能隨后出臺的土壤污染防治行動計劃(“土十條”)，將成為中國政府向污染宣戰的“三大戰役”行動總綱。

　　“水十條”的編制牽頭單位和主要技術支持單位為環保部所屬的環境規劃院，最初起草工作始自2013年4月初，前后持續兩年，歷經30稿修改，期間還曾兩次征求地方意見。修改這么久的原因是，一方面，水污染防治比大氣問題復雜;另一方面，中國長期以來“九龍治水”，中央與地方、各個部委之間的磨合過程因此延長。

　　“水十條”設定的目標要求，“到2020年，全國水環境質量得到階段性改善，污染嚴重水體較大幅度減少，飲用水安全保障水平持續提升，地下水超采得到嚴格控制;到2030年，全國七大重點流域水質優良比例總體達到75%以上，城市建成區黑臭水體總體得到消除，城市集中式飲用水水源水質達到或優于Ⅲ類比例總體為95%左右;最終，到本世紀中葉，生態環境質量要實現全面改善，生態系統實現良性循環。”

　　多途徑量化治污

　　自從2014年李克強總理在政府工作報告中提及將實施“水十條”，到正式文件對外發布，對其具體內容的猜想一直未曾終止。目前來看，“水十條”針對中國水資源的兩大主要問題——即水污染和地下水開采過度——均確立了直觀量化的水治理目標。

　　根據《2012年中國環境狀況公報》，目前中國的長江、黃河、珠江、松花江、淮河、海河以及遼河這七大流域中，僅有長江和珠江流域Ⅲ類以上水質超過70%。黃河、松花江淮河以及遼河Ⅲ類以上水質分別為60.7%、58.0%、47.4%和43.6%，而海河則僅有39.1%水質在Ⅲ類以上。

　　“水十條”對此提出，到2020年，中國七大重點流域水質優良(達到或優于III類)比例總體達到70%以上，地級及以上城市建成區黑臭水體均控制在10%以內，地級及以上城市集中式飲用水水源水質達到或優于III類比例總體高于93%，全國地下水質量極差的比例控制在15%左右，近岸海域水質優良(一、二類)比例達到70%左右。除此之外，京津冀區域喪失使用功能(劣于V類)的水體斷面比例下降15個百分點左右，長三角、珠三角區域力爭消除喪失使用功能的水體。

　　牽頭承擔“水十條”部分編制工作的環境保護部環境規劃院副院長吳舜澤4月17日上午在接受中國政府網訪談時說，過去水治理規劃抓大江大河比較多，而這次“水十條”把城鎮黑臭水體作為攻堅重點，體現大小并重，知難而進的思路。他說，城鎮黑臭水體治理是“水十條”中最難的內容，治理好與壞主要由老百姓評判。

　　為了實現上述一系列目標，“水十條”提出了10條35款，共238項具體措施。據《財經》記者統計，其中除了近130項改進強化型措施，還有90余項為創新性措施，例如對超標企業實施“紅黃牌”管理制度。以及10余項探索性制度，例如研究建立國家環境監察專員制度等。與以往規劃不同，“水十條”還格外強調了政府、市場和公眾的作用，把政府管制、市場刺激和公眾參與結合起來，共同推動水污染治理目標的實現。

　　此外，“水十條”還提出要依法公開環境信息，加強社會監督。綜合考慮水環境質量及達標情況等因素，國家每年公布最差、最好的10個城市名單和各省(區、市)水環境狀況。

　　在這些相關措施當中，發展環保市場、吸引社會資本投入生態環境保護等方面格外受到關注。據環保部分析：利用投入產出模型測算，將直接購買環保產業產品和服務超過1.4萬億元，間接帶動約5000億元，共計可以帶動1.9萬億的環保投資需求。隨著投融資、建設管理等模式創新，將持續提升相關環保產業發展水平，創造更大的經濟社會效益。

　　對于具體的收益數字，這只是較為保守的估計。另有相關學者測算：實施“水十條”，預計可以拉動GDP增長約5.7萬億元，并累計增加非農就業約390萬人，使服務業占GDP的比重增加2.3%。

　　重申“三條水紅線”

　　雖然“水十條”的主旨為如何防治水污染，對于如何節水，“水十條”也做出了詳細規定。

　　在控制用水總量方面，“水十條”稱將實施最嚴格水資源管理制度，到2020年，全國用水總量控制在6700億立方米以內。這一指標沿襲了2012年1月初國務院公布的《關于實行最嚴格水資源管理制度的意見》(下稱《意見》)的相關數據。

　　為保障用水安全，《意見》清晰提出“用水總量、用水效率、水功能區達標率”三條“紅線”管理指標。繼續向上梳理其背景，“紅線”政策的源頭，其實始自2002年頒布的《中華人民共和國水法(修訂案)》。因此，有關這一制度的理論及科學準備，至今已持續進行了十余年。

　　實施最嚴格的水資源管理，是水利部近年來在節水方面的一項重要工作。為此，各級水利部門制定了確立水資源開發利用控制、用水效率控制和水功能區限制納污“三條紅線”的制度。對此，水利部前部長汪恕誠在此前“三條紅線”公布時對《財經》記者表示，紅線亦是考核中國水資源承載能力、水環境承載能力的具體抓手，“有了這些抓手，事情到底該怎么做，才變得可操作、可考核了”。

　　除實行最嚴格的用水總量控制目標外，此次“水十條”也在節水方面提出了提高用水效率的要求。具體而言：建立萬元國內生產總值水耗指標等用水效率評估體系，把節水目標任務完成情況納入地方政府政績考核。將再生水、雨水和微咸水等非常規水源納入水資源統一配置。到2020年，全國萬元國內生產總值用水量、萬元工業增加值用水量比2013年分別下降35%、30%以上。

　　不僅如此，根據“水十條”要求，中國還將對取用水總量已達到或超過控制指標的地區，暫停審批其建設項目新增取水許可。對納入取水許可管理的單位和其他用水大戶實行計劃用水管理。新建、改建、擴建項目用水要達到行業先進水平，節水設施應與主體工程同時設計、同時施工、同時投運。除此之外，還將建立重點監控用水單位名錄。

　　但記者了解，從“最嚴格水資源管理制度”實施開始，水資源分配的進展工作就頗為緩慢，因為其中涉及到復雜的利益關系，尤其是在“水貴于油”的缺水地區，水量指標的“爭奪”更形白熱化。事實上，早在2011年時水利部就開始提出水權細分這一概念，但在2015年的水利廳局長會議上，水利部部長陳雷仍在提出要抓緊完成“三條紅線”的縣級指標分解工作。

　　除了進行水權指標分解工作之外，目前水利部還在逐步試點推行水權交易。這是落實最嚴格水資源管理制度的重要市場手段，是促進水資源節約和保護的重要激勵機制。有了水權交易之后，如果某地指標內的水確實不夠生產生活之用，它還可以通過水權交易在市場上獲得水資源，如此一來相對來講可以減少水權分配的阻力。

　　不過，目前中國的水權交易才剛剛起步，因《新水法》修訂時對此并未給出明確規定，故現在其發展仍然存在一系列問題：一是法律上不甚清晰，二是初始水權尚未明確，三是水權交易平臺建設滯后，四是水權保護和監管制度、用途管制制度等尚需健全，五是水資源監控能力不足。