“土十條”透漏出政府治理土壤污染的決心

《土十條》系統(tǒng)建立了中國中長期的土壤環(huán)境保護框架

土壤作為大部分污染物的最終受體，其環(huán)境質(zhì)量受到廢水、廢氣、固廢等污染排放的顯著影響。土壤污染具有隱蔽性、滯后性、累積性、不均勻性、難可逆性治理等特征，污染因子多樣、形成機理復雜，治理往往成本高、周期長、難度大。中國的土壤環(huán)境問題是在多年的快速社會經(jīng)濟發(fā)展進程中長期累積形成的，存量和增量壓力均十分巨大，形勢不容樂觀，根據(jù)首次全國土壤污染狀況調(diào)查，全國土壤總超標率達16.1%，耕地、林地、草地、未利用地土壤點位超標率分別為19.4%、10.0%、10.4%、11.4%。中國土壤環(huán)境狀況堪憂，部分地區(qū)污染較為嚴重，已成為全面建成小康社會的突出短板之一。

中國的土壤污染防控工作主要處于試點探索或者起步階段。雖然自上世紀80年代我國就開始推進土壤污染防控工作，但是主要還是集中在土壤污染的防控機理研究、土壤污染修復與治理試點項目、土壤環(huán)境污染水平調(diào)查、土壤環(huán)境質(zhì)量政策法規(guī)標準制定、規(guī)劃出臺(主要是重金屬污染綜合防治)等工作層面。總體上看，土壤防控工作的底子比較薄，土壤污染防治體系尚未形成，特別是缺乏一個統(tǒng)一的頂層設計和行動綱領，對中國土壤污染修復與治理的治理目標、原則、重點任務、關鍵舉措、政策機制、實施保障等進行統(tǒng)籌謀劃、系統(tǒng)設計，統(tǒng)一組織實施，扎實有效推進。

《土壤污染防治行動計劃》(以下簡稱《土十條》)的出臺是應時之需，反映了中國政府對土壤污染防控問題的高度重視，反映了社會各界對土壤環(huán)境質(zhì)量安全保障的殷切期待，是黨中央、國務院積極推進生態(tài)文明建設，堅決向土壤污染宣戰(zhàn)的一項重大舉措。應該說《土十條》基本建立了一個中國中長期的土壤污染防治框架，為中國下一步的土壤污染防治工作提供了一個具體藍圖。

突出以環(huán)境質(zhì)量改善和保障人居健康為基本導向

土壤安全事關食品安全與公眾健康，是基本的民生保障，加快推進土壤污染修復治理迫在眉睫。《土十條》的編制突出以土壤環(huán)境質(zhì)量改善和維護人居健康為基本導向，并且考慮了我國土壤污染治理的現(xiàn)狀、發(fā)展階段等客觀情況，力圖目標可達、任務實在、保障得力、實施有效。

一是把問題導向、底線思維始終貫徹在《土十條》的條款項中，直面我國土壤污染防控存在的方方面面問題，特別強調(diào)堅決守住影響農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量和人居環(huán)境安全的土壤環(huán)境質(zhì)量底線，并在開展調(diào)查、摸清底數(shù)，推進立法、完善標準，明確責任、強化監(jiān)管等方面提出了明確要求。

二是既堅持突出重點，同時也突出有限目標。《土十條》立足中國初級階段的基本國情，著眼經(jīng)濟社會發(fā)展全局，重點當前損害群眾健康的突出土壤環(huán)境問題，以農(nóng)用地中的耕地和建設用地中的污染地塊為重點，綜合考慮了前瞻性、階段可達性，根據(jù)中國土壤污染防控的現(xiàn)實國情來設定階段性可達的目標，提出了土壤污染防控的三步走的階段目標：到2020年，全國土壤污染加重趨勢得到初步遏制，土壤環(huán)境質(zhì)量總體保持穩(wěn)定，農(nóng)用地和建設用地土壤環(huán)境安全得到基本保障，土壤環(huán)境風險得到基本管控。到2030年，全國土壤環(huán)境質(zhì)量穩(wěn)中向好，農(nóng)用地和建設用地土壤環(huán)境安全得到有效保障，土壤環(huán)境風險得到全面管控。到2050年，土壤環(huán)境質(zhì)量全面改善，生態(tài)系統(tǒng)實現(xiàn)良性循環(huán)。為了增加可操作性，《土十條》對2020年、2030年的受污染耕地安全利用率、污染地塊安全利用率兩項“旗艦”指標提出了明確要求：到2020年，受污染耕地安全利用率達到90%左右，污染地塊安全利用率達到90%以上；到2030年，受污染耕地安全利用率達到95%以上，污染地塊安全利用率達到95%以上。

三是強調(diào)通過實施分類管控、綜合施策，既嚴控增量，也管好存量，實現(xiàn)不同類型、不同用途土壤污染防控治理的全覆蓋，來實現(xiàn)土壤環(huán)境質(zhì)量改善和維護人居健康。對于農(nóng)用地，根據(jù)污染程度將分為三個類別，分別實施優(yōu)先保護、安全利用和嚴格管控等措施;對于建設用地，按不同用途明確管理措施，嚴格用地準入;對未利用地也提出了針對性管控要求。在具體措施上，則對未污染的、已經(jīng)污染的土壤，分別提出保護、管控及修復的針對性措施。

《土十條》提出了10條、35款具體舉措，直面中國土壤污染防控面臨的突出問題，來回應當下中國各界對土壤環(huán)境質(zhì)量安全保障的關切，包括調(diào)查摸底、立法建規(guī)、農(nóng)地和建設用地分類管制、嚴控增量、源頭監(jiān)管、修復治理、科技產(chǎn)業(yè)、治理體系、考核追責等，建立了中國土壤污染防治的系統(tǒng)管理鏈條。具體而言，一是逐步建立完善的土壤環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測網(wǎng)絡和信息系統(tǒng)，開展土壤污染調(diào)查和評估，對全國開展土壤環(huán)境質(zhì)量狀況摸底;二是推進土壤污染防治立法，建立健全法規(guī)標準體系，強化環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法;三是實施農(nóng)用地土壤環(huán)境質(zhì)量分類管理，推進嚴格管控類耕地的用途管理，著力推進耕地和林地、草地、園地等的土壤環(huán)境安全管理，保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境安全;四是對建設用地實施用途分類管控，嚴格監(jiān)管責任，強化準入管理，來防范人居環(huán)境風險;五是強化未污染土壤保護，加強空間布局管控，嚴控新增土壤污染;六是加強工礦、工業(yè)、重金屬、農(nóng)業(yè)等行業(yè)部門的污染源監(jiān)管，扎實做好土壤污染預防工作;七是開展污染治理與修復，明確相關工作的責任主體和實施措施，強化督查、評估和信息公開等，促進逐步改善區(qū)域土壤環(huán)境質(zhì)量;八是加大科技研發(fā)力度，發(fā)揮土壤環(huán)境防控的科技支撐力度，積極推動監(jiān)測、修復、治理、評估等環(huán)境保護產(chǎn)業(yè)發(fā)展，為土壤污染防治工作提供產(chǎn)業(yè)支撐;九是積極發(fā)揮政府主導作用，加大財政投入，完善激勵政策，創(chuàng)新市場環(huán)境和政策工具，深入推進公眾參與，著力構建土壤環(huán)境治理體系;十是嚴格落實地方政府、各相關部門、企業(yè)等相關方的責任，加強目標考評，嚴格追究有關責任，促進《土十條》得以貫徹實施。

積極推進建立土壤環(huán)境保護的長效機制

《土十條》處了重視目標指標設計、任務措施推進落實、加強法制建設外，一個非常重要的特征是，非常重視政策機制的創(chuàng)新，積極推進建立土壤環(huán)境污染防控的長效機制，為土壤環(huán)境保護工作提供持久動力和長遠保障支撐。

一是空間調(diào)控機制。要求根據(jù)不同用途用地的環(huán)境承載能力，合理確定區(qū)域功能定位、空間布局。比如要求結合區(qū)域功能定位和土壤污染防治需要，科學布局生活垃圾處理、危險廢物處置、廢舊資源再生利用等設施和場所，合理確定畜禽養(yǎng)殖布局和規(guī)模等;二是調(diào)查評估機制。包括建立規(guī)范、定期的調(diào)查評估制度，并對農(nóng)業(yè)、環(huán)保、國土等有關部門的調(diào)查整合統(tǒng)一、合理布點，確保數(shù)據(jù)質(zhì)量控制，建立污染土地的名錄、清單等;三是環(huán)境監(jiān)管機制。包括構建全覆蓋的監(jiān)管網(wǎng)絡，強化監(jiān)管能力建設，推進嚴格的環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法等;四是環(huán)境風險防控機制。基于環(huán)境承載力、不同用途用地要求，建立工業(yè)、農(nóng)業(yè)用地的風險防控、預警、響應機制等，提高突發(fā)環(huán)境事件應急能力，切實防范土壤環(huán)境風險事故;五是環(huán)境準入機制。如要求各類有關規(guī)劃要充分考慮污染地塊的環(huán)境風險，合理確定土地用途等;六是用途分類管理機制。如按污染程度將農(nóng)用地劃為優(yōu)先保護類、安全利用類、嚴格管控類三類，逐步建立分類清單，嚴格管控類耕地的用途管理，加強未利用地理環(huán)境等;七是環(huán)境信息公開機制，利用環(huán)境保護、國土資源、農(nóng)業(yè)等部門相關數(shù)據(jù)，建立土壤環(huán)境基礎數(shù)據(jù)庫，構建全國土壤環(huán)境信息化管理平臺，構建土壤環(huán)境的大數(shù)據(jù)系統(tǒng)，加強數(shù)據(jù)共享等;八是目標考核與責任追究機制。包括按照“誰污染，誰治理”原則，明確治理與修復主體，落實企業(yè)責任，主責企業(yè)承擔損害評估、治理與修復責任，實行土壤污染治理與修復終身責任制等;明確地方政府和各級部門分工責任，并嚴格實施重點任務、目標指標的評估考核，評估和考核結果作為對領導班子和領導干部綜合考核評價、自然資源資產(chǎn)離任審計的重要依據(jù)，作為土壤污染防治專項資金分配的重要參考依據(jù)等;九是土壤環(huán)境治理機制。強化政府主導、企業(yè)主體、社會參與的土壤環(huán)境治理體系建設，充分發(fā)揮各方的能動性、積極性;十是部門協(xié)調(diào)聯(lián)動機制。包括在調(diào)查評估、方案實施、工作推進過程中，強化相關層級地方政府和部門的協(xié)調(diào)聯(lián)動，定期研究解決重大問題，建立聯(lián)動防控機制等。

尚需盡快明確施工圖

《土十條》提供了土壤環(huán)境保護的設計圖，需要加快研究制定路線圖，特別是明確十三五的年度目標、指標、任務，提出政策清單、制定政策出臺進度，落實部門分工要求等。特別是近期需要做好以下幾方面工作。

一是建立健全土壤污染防治工作協(xié)調(diào)機制。土壤污染防治涉及到環(huán)保、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、國土等多個部門，只有各部門相互配合、共同發(fā)力才能最大程度改善土壤環(huán)境質(zhì)量。因此，要按照一崗雙責的要求，加快成立由環(huán)境保護部、發(fā)展改革委、科技部、工業(yè)和信息化部、財政部、國土資源部、住房城鄉(xiāng)建設部、水利部、農(nóng)業(yè)部、質(zhì)檢總局、林業(yè)局、法制辦等部門組成的土壤污染防治部際協(xié)調(diào)小組，健全全國土壤污染防治工作協(xié)調(diào)機制，定期研究解決重大問題。

二是落實黨政同責，明確地方政府主體責任。地方政府對本轄區(qū)環(huán)境質(zhì)量負責是環(huán)境保護法的明確要求，地方各級人民政府是實施土十條的主體。按照“國家統(tǒng)籌、省負總責、市縣落實”原則，各級地方黨委政府要加強組織領導，加快制定并公布土壤污染防治工作方案，完善政策措施，加大資金投入，創(chuàng)新投融資模式，強化監(jiān)督管理，抓好工作落實。國家按照《黨政領導干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究辦法(試行)》的要求，加大對各省(區(qū)、市)土壤污染防治重點工作進展情況的評估考核，評估和考核結果作為對領導班子和領導干部綜合考核評價、自然資源資產(chǎn)離任審計的重要依據(jù)。

三是以點帶面，加快建設綜合防治先行區(qū)。與發(fā)達國家和地區(qū)相比，我國土壤污染防治工作起步較晚。從總體上看，目前的工作基礎還很薄弱，土壤污染防治體系尚未形成。因此要按照由點及面、循序漸進的思路推進土壤污染防治。選擇浙江省臺州市、湖北省黃石市、湖南省常德市、廣東省韶關市、廣西壯族自治區(qū)河池市和貴州省銅仁市等典型區(qū)域開展土壤污染綜合防治先行區(qū)建設，重點在土壤污染源頭預防、風險管控、治理與修復、監(jiān)管能力建設等方面進行探索，力爭到2020年先行區(qū)土壤環(huán)境質(zhì)量得到明顯改善。